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트럼프 시대, 동남아시아 국가의 대응전략:

남중국해 문제를 중심으로

 

 

이진원(평화안보·영문학, leestar188@gmail.com)

 

 

 

불확실성의 시대와 남중국해 문제

 

트럼프 행정부가 출범한지 1년이 넘었지만, 지금까지도 외교정책에 확실한 원칙 적립과 이행이 보이지 않고 있다. 트럼프 행정부는 오히려 사안 별로 자국의 이익을 극대화하기 위하여 그때마다 다른 대응을 취할 것으로 예상된다. 뿐만 아니라, 각 지역별 주요 사안에 대해서도 기존과 유사한 입장을 취할 것인지, 혹은 향후 정책적인 변화를 염두에 두고 있는지 불확실한 것이 사실이다. 또한, 트럼프 행정부의 주요 외교안보 인사 참모진 역시 여러 번 변화하였는바, 여전히 트럼프 정권의 외교·안보 정책은 예측가능하지 않다. 이에 향후 미국의 외교·안보정책의 모호성과 불확실성은 지속될 것으로 보인다.

 

이처럼, 트럼프 정권의 등장으로 미국이라는 강대국의 정책지향이 변화하면서 다수의 정책영역에서 초불확실성의 시대가 대두되었다는 논의가 지속되었다. 이 같은 정책적 불확실성은 현재까지 트럼프 행정부가 상대적으로 중요한 이슈로 간주하고 있는 것으로 보이는 중국, 러시아, 북한 정책을 제외 한 타 지역에서 더 심화되어 나타난다. 특히, 동남아시아는 트럼프 행정부의 출범으로 정책적 불확실성이 커진 지역 중 하나이다. 오바마 정부가 ‘Pivot to Asia’를 주창하며 동아시아 재균형 정책을 수행하게 되면서 미국과 동남아시아 간의 협력은 크게 증대되었다. 특히, 중국이 2000년대 후반부터 남중국해 문제에 관하여 공세적인 입장을 취함에 따라, 이에 대응하기 위하여 동남아시아 국가들은 미국과의 협력을 증대하면서 미-필리핀, -베트남 간의 관계는 크게 개선되었다. 특히, 군사적 협력 측면에서, 미국과 필리핀은 합동 군사훈련을 더욱 강화하였으며, 냉전 이후 철수한 기지에 미군 재배치를 고려한 바 있다. 또한, 미국과 베트남의 경우에는 동아시아 재균형 정책 이후, 군사적 협력이 과거 양국관계를 고려하였을 때 이례적으로 증대된 바 있다. 그중 2015년 공동비전성명(JVSDR)의 경우 남중국해 문제에 있어서 중국에 대응하기 위해 양국 간의 방산교역확대까지 포함하는 이례적인 상호협력 안이라고 볼 수 있다.

 

그러나 트럼프 행정부의 등장 이후 사실상 오바마 행정부가 주창하였던 동아시아 재균형 정책의 연속성과 일관성이 담보되지 못함에 따라, 남중국해 문제에 대응하는 동남아시아 국가들의 전략 역시 변화가 필요하다는 논의들이 있다. 하지만 트럼프 행정부가 향후 대 동남아시아 및 남중국해 정책에 큰 변화를 가할지는 아직 미지수이다. 미국의 대 동남아시아 정책 방향에 대해서는 아래와 같이 두 가지로 생각하여 볼 수 있다.

 

우선, 첫 번째로 트럼프 행정부가 향후 동남아시아 역내 개입을 축소하고 남중국해 문제의 해결을 위해서 제한적 리더십을 행사할 것이라는 의견이 있다. 이는 ‘America First’라는 미국우선주의, 미국의 이익을 우선 시 할 것이라는 거대한 기치 하에, 미중 무역경쟁이 가시화되지 않는다는 전제를 바탕으로 한다. 경쟁보다 오히려 향후 미국과 중국 간에 무역과 경제 문제에서의 타협이 발생한다면, 미국이 중국의 경제적 양보에 대한 반대급부로서 중국의 동남아에 대한 영향을 인정하게 될 것인데, 이때 남중국해 문제에 대해서도 미국이 중국의 헤게모니를 인정하게 된다는 논리다.

 

다음으로는, 트럼프 행정부가 ‘America First’ 라는 기치의 적용을 경제적 이익에 국한하지 않고, 미국의 외교·안보적 이익을 더 우선시할 경우를 가정하여 분석한 미국의 대 남중국해 전략이 있다. 공격적 신 현실주의적인 시각을 기반으로, 미국이 미-중 경쟁이 불가피하며 이 경쟁을 미국에게 유리한 방향으로 이끌어 나가는 것이 향후 미국의 역내 헤게모니와 이익을 유지하는 데에 필수적인 요소로 인식하게 될 경우, 남중국해 정책에 있어서 트럼프 행정부 역시 기존 오바마 정권의 관여정책을 완전히 폐기하기 어려울 것이다. 남중국해를 중국이 증대된 자국의 힘을 투사하려는 지역으로 판단하여 미국이 남중국해 사안의 중요성을 인식할 경우, 트럼프 행정부는 자국의 영향력과 이익을 지키고 중국의 역내 영향력과 힘을 봉쇄하기 위해서, 남중국해 문제에도 개입하려는 입장을 견지할 것으로 예상된다.

 

이 글에서는 위에서 서술한 트럼프 행정부의 등장과 정책변경 가능성이라는 새로운 변수가 분명 존재함에도 불구하고, 향후 동남아시아 국가들은 기존에 사용해온 헤징전략을 지속적으로 사용할 것이며, 이들이 연성균형 (Soft-Balancing) 전략을 견지하는 것이 정책적으로 유리한 선택이 될 것이라는 주장을 전개해 보고자 한다.

 

 

동남아시아 국가들의 헤징전략으로서 ‘Soft-Balancing’ 이론과 정책

 

이론의 발전은 기존 이론들이 설명하지 못하나 분명히 국제정치의 현장에서 일어나고 있는 현상들을 분석하기 위한 과정 속에서 이루어진다. 연성균형(Soft-Balancing) 역시 기존의 군사적 세력균형이 아닌, 다자적, 지역적 기구 안에서 이루어지는 국가 간 협력과 경쟁을 설명하기 위해서 발전되었다. Robert Anthony Pape, Stephen G.Brooks, William C.Wohlforth 와 같은 학자들은 연성균형의 개념을 구성하는 데에 큰 역할을 한 바 있다. Robert A.Pape는 연성균형은 국제제도, 경제적 스테이트크래프트, 외교적 협정을 사용하여 세력균형을 이루는 것으로 정의하고 있다. 이 개념은 기존의 경성균형과 마찬가지로, 균형을 통해 국가의 안보를 지키는 것을 가장 중요한 목표로 하고 있으나, 균형을 달성하는 수단으로 전통적인 군사적 자산을 통해서가 아니라, 다자적, 지역적 기구 안에서 비격식적 지지(Informal alignment) 혹은 투표 혹은 거부권(Veto Power)을 활용한다. 결국 연성균형은 각 국가의 군사적인 협력이 상황적으로 어렵거나, 이를 통해 해결하는 것에 대한 리스크가 존재할 경우, 구성된 지역적, 다자적 기구 내의 협력을 통하여 자신의 안보적 이익을 극대화하고자 하는 상황을 설명하고자 하는 이론이다.

동남아시아 국가들은 ASEAN을 구성함으로써(Sub-regionalism) 역내에서 위치를 공고화하기 위해서 노력하여 왔을 뿐만 아니라, ASEAN을 중심으로 한 지역적, 다자적 기구를 구성하는 데에 큰 역할을 해왔다. 특히, ASEAN+CJK(East-Asia regionalism)를 통하여 정치적, 경제적으로 긴밀한 관계를 유지하고 있는 중국, 일본, 한국과의 협력을 증대시키고, 궁극적으로 동아시아 지역의 주요 정상들을 포괄하는 지역기구를 통하여 동남아시아의 이익을 증대시키고자 하였다. 또한, 동아시아를 넘어 아시아-태평양 지역 국가들과의 협력을 증대시킬 수 있는 아세안 중심의 다자기구들 역시 구성한 바 있다. 그중에서도 아세안지역안보포럼(ARF), 동아시아정상회의(EAS)는 다양한 층위에서, 오랜 기간 동안 지속되고 있는 주요 지역기구라고 간주할 수 있다.

 

이러한 아세안의 전략은 기존 국가들이 자국의 안보를 지키기 위해서 추구하였던 타방의 위협에 동맹을 중심으로 대응하는 균형(Balancing)이나 약소국들이 강대국이나 지배국가와의 연대를 통하여 (Alignment with the source of danger) 자국의 안전을 담보 받는 형태의 편승(Bandwagoning)과는 다르다. 기존의 약소국들이 선택할 수 있는 전략에는 균형이나 편승이라는 양자 선택지밖에 없었다고 한다면, 아세안의 전략은 어느 한 쪽을 선택함으로써 자국의 안보를 담보 받는 형태가 아닌, 다양한 방식을 함께 사용함으로써 궁극적으로 헤징(Hedging)을 지향하는 형태라고 볼 수 있다. 헤징전략은 이용 가능한 모든 국내적·국제적인 수단을 동시에 사용하여 안보에 대한 선택지를 다양화함으로써 궁극적으로 국가의 안보를 극대화하는 것이라고 볼 수 있다. 동남아시아 국가들은 미-중간의 협력과 경쟁이 동시에 일어나고 있는 상황 속에서 자신의 전략적인 위치를 공고화하고 안보적 이익을 극대화하기 위해서는, 어떤 한 국가를 선택하여 균형 또는 편승의 전략을 펴기 보다는 두 강대국들을 모두 지역적 프레임워크에 관여시켜, 그 안에서의 협력과 경쟁을 지속하는 것이 보다 헤징에 가까운 전략이라고 볼 수 있다. 아세안 중심의 다자 프레임워크 속에서 자국의 이익을 관철키 위해서 협력과 견제를 시도하는 것은, 아세안으로 하여금 미국과 중국 중 어느 한 국가를 선택해야만 하는 양자택일 딜레마(Side-taking dilemma)를 회피할 수 있는 헤징전략이 될 수 있다.

 

 

미국 트럼프 변수와 향후 동남아시아 국가들의 남중국해 대응 전략 분석

 

궁극적으로 미국의 대 동남아시아 전략 변화 혹은 지속 여부는 여전히 불확실하지만, 이 미국발 불확실성이라는 변수에 대한 동남아시아 국가들의 대응 전략은 궁극적으로 아세안 차원에서는 연성균형을 활용한 헤징전략으로 수렴할 가능성이 높다. 우선, 미국 트럼프 행정부의 대동남아 정책이 크게 약화되어 미국 외교정책에 있어서 남중국해가 주변적인 이슈에 머무르게 될 경우를 상정하여 향후 동남아 국가들이 취할 수 있는 남중국해 전략을 살펴보고자 한다. 트럼프 정부는 미중 정상회담에서 취임 초기부터 강조해 온 미국우선주의(America First)에 기반 하여 대중국 무역수지의 해결을 위해서 중국과의 협력을 강조했다. 취임 초기부터 미-중간의 갈등이 부각되는 것은 위험이 따를 수 있기에, -중 간 협력을 강조하면서 남중국해 문제에 있어서도 상대적으로 느슨한 태도를 견지하여 왔다. 특히, 두 차례나 미 해군의 FONOP(항행의 자유 작전)를 승인하지 않았다가 20175월 말이 되어서야 이를 승인한 바 있다. 이처럼 미국이 전 오바마 정권의 적극적인 개입 정책을 유지하지 못하게 된다면, 동남아시아 국가들은 다시 냉전 이후와 같은 수준의 미국의 무관심을 극복하고, 증대된 중국의 군사력에 대응하여 자국의 안보적 이익을 수호해야만 한다.

 

이 경우, 남중국해 문제와 관련된 국가들은 중국의 공세적이며 팽창된 군사력 등 하드파워를 마주하여야만 한다. 상대적 군사력을 고려하였을 때, 아세안 독자적으로 중국의 공세적인 군사행동에 대응하기에는 분명한 한계가 있다. 물론 베트남 등 일부 남중국해 문제와 연관된 아세안 국가들이 여전히 미국과의 우호적 관계 유지를 통하여 군사적인 협력을 유지·증대하고 있지만, 사실 미국의 직접적인 군사적 개입 없이는 아세안 국가들이 중국의 군사적 행위를 막아내기가 여의치 않은 상황이다. 남중국해 영토 분쟁에 포함되지 않는 모든 아세안 국가들의 총 군비를 중국의 군비와 비교하여 보더라도, 아세안 국가들의 군비는 중국의 1/5에 불과하다. 이처럼 군사력을 투영하여 균형을 이루지 못할 경우, 각 국가들이 취할 수 있는 것은 편승, 혹은 군사력 등 전통적인 자산을 제외한 다른 외교적인 수단을 활용하여 균형을 이루는 연성균형 전략을 사용하는 방안이 남게 된다. 중국이 남중국해라는 중대한 영토적 문제를 다루면서, 남중국해 문제와 연관된 아세안 국가들의 신뢰를 상실하였고 이들 국가들이 실질적인 안보위협을 느끼는 만큼 각 국가들이 자국이 이익을 극대화 할 수 있는 다른 수단이 있음에도, 아세안 국가들이 중국에 편승을 선택할 것이라고 예측하기는 어렵다. 이에, ARFEAS 등 이미 구성되어 있는 지역기구를 활용하여 아세안 국가들은 자국이 가지고 있는 외교적인 수단들을 최대한 활용하여 이 문제에 대응하는 것이 바람직하다. , 미국이 대 동남아 정책이 약화된다면 이에 대응하여 아세안 중심의 다자주의적 프레임 워크에 미국의 참여 역시 오바마 정권에 비해 적극적이지 않을 것으로 예상되는 바, 최대한 많은 아세안 국가들이 통일된 목소리를 통하여 중국을 압박하고, 이 지역 프레임워크에 참여하는 다른 역외 행위자 (일본, 호주 등)들의 지지 역시 꾸준하게 강화하는 노력이 필요하다.

 

다음으로는, 트럼프 행정부 역시 동남아시아 지역의 중요성을 인식하고, 남중국해 문제에 대하여 적극적으로 대응하는 경우로 일정 부분 오바마 정권의 정책을 계승하는 경우로 볼 수 있다. 아세안은 현재 미국의 4대 무역국으로서 미국으로 하여금 경제적인 중요성을 가질 뿐만 아니라, 남중국해 지역은 석유와 천연가스가 풍부하며 세계 상선들이 남중국해의 해상 무역 길을 다수 이용하고 있다는 측면에서도 가치를 가진다. 또한, 안보적 측면에 있어서도 미국은 향후 역내 해상안보 확보 및 역내 패권 경쟁에서 우위를 점하기 위해서 남중국해 지역에서 중국의 통제권을 인정할 수 없다. 이러한 미-중 관계의 경쟁적 구도 하에서 미국의 이익을 고려했을 때, 트럼프 정권에서도 남중국해 문제에 적극적으로 개입할 수 있는 방향 역시 생각해 볼 수 있다.

 

미국은 실제로, 201712월에 발표한 국가안보전략(NSS: National Security Strategy)에서 Indo-Pacific 역내의 주요 이슈로 남중국해를 언급하며, 중국이 남중국해에서 펼치고 있는 행위가 항행의 자유 및 동남아시아 국가들의 주권을 위협하고 있다고 비판하였다. 동시에 NSS에서 미국은 향후 역내 안정과 질서를 유지하기 위해서 미국의 지역내 영향력을 유지하고 동남아시아 국가들과 함께 대응할 것이라고 언급하였다. 미국이 최근 발표한 NSS를 기반으로 가정하여 미국의 대 남중국해 전략 및 아세안 중심의 다자주의 프레임워크에 적극적으로 참여하는 기조에 큰 변화가 없다고 한다면, 아세안 역시 기존의 연성균형 정책을 지속하는 것이 향후 남중국해 문제를 해결하는 데 긍정적일 것으로 사료된다. 미국의 군사적 힘을 이용한 전통적인 세력균형정책은 미국이 트럼프 정권에서 남중국해 관여정책을 지속한다고 하더라도, -중 관계는 갈등과 협력이 반복되는 만큼 향후에도 미국의 정책이 변화할 가능성이 있다는 점, 미국 자체의 안보적 관심사가 타 지역으로 이동할 수 있다는 점에서 온전히 의존할 수 없다는 단점이 있다. 이에, 아세안은 연성균형을 통한 헤징전략을 사용하여, 미국이 참여하는 아세안 중심의 지역기구 하에서 미국과 아세안 국가들과의 정치적·외교적 수단을 통해 대중국 연성균형을 이룸으로써 지역기구 내에서 외교력을 투사하여 남중국해 문제를 자국이 유리한 방향으로 이끌어나가려는 중국을 견제할 수 있을 것이다.

 


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