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박근혜정부 시기의 남북관계와 대북정책에 대한 평가

 

 

김진원(정책변동모형, gabriel9010@naver.com)

 

 

1.    들어가며

 

본고는 박근혜정부 시기(2013~2017)의 남북관계와 대북정책에 대한 평가를 내리는 것을 그 목적으로 삼는다. 이 평가를 남북관계를 세 가지 차원(국제정치적 차원, 양자 차원, 국내정치적 차원)으로 보는 시각에 입각하여 실시해 보고자 한다. 본고의 성격상 국제정치적 차원의 문제는 동북아시아에서의 주요 행위자들의 국가전략에 대해 개략적으로 서술하는 것으로 갈음한다. 이어 양자 차원과 국내정치적 차원의 문제를 언급할 때에는 양자관계에서의 기회의 창이 열린 시점을 중심으로 주요 이슈들을 시계열적으로 나열하면서 분석할 것이다. 이후의 대북정책 평가에서는 남한의 대북정책을 힘의 우세에 기반한 관여, 강압·봉쇄 정책이었다고 규정하며 이와 같은 대북정책이 남북관계와 한국에 미친 영향을 살펴보고자 한다.

 

 

2. 박근혜정부 시기의 남북관계

 

(1) 국제정치적 차원

 

이 시기 남북관계에 영향을 준 국제정치적 주요 행위자는 미국과 중국을 들 수 있다. 미국은 오바마 행정부 2기에 들어서 핵 없는 세상구상과 아시아 재균형전략을 내세우며 북한에 대해서는 전략적 인내라는 정책기조 하에 국제규범 차원에서의 인권결의안유엔안보리결의를 통한 제재를 실시하는 정책을 펼쳤다. 중국은 시진핑 1인의 권력집중이 심화되는 국면에 접어들며 도광양회에서 유소작위를 넘어 공공연하게 주동작위와 대국굴기를 내세우며 아시아 지역에서 자국의 위치를 확보하고자 하는 전략을 펼쳤다. 북한에 대한 국제제재의 경우에도 한··일의 강력한 제재안에 대한 반대 입장을 내세우며 한반도 문제에 있어서 한반도 비핵화’ ‘평화와 안정’ ‘대화와 협상이라는 한반도 3원칙을 고수하였다. 이와 같은 주요 행위자들의 패권경쟁 혹은 충돌의 양상은 박근혜정부 후반으로 갈수록 남중국해 갈등 등으로 수면위로 떠오르게 되며, 북핵문제 해결방법에 있어서도 상이한 행태를 보임으로써 남한과 북한 각각에, 또한 남북관계에 힘을 기반으로 한 대결구도 형성에 직·간접적인 영향을 끼쳤다.

 

 

(2) 양자 차원 및 국내정치적 차원

 

남북관계가 분단체제의 내재적 속성상 대결구도를 띠고 있고, 이를 타파하고 평화통일을 지향하는 것이 한국의 정책 목표라고 가정하였을 때, 남북 간의 대화와 협력의 시작은 기능주의적 시각과 관여적 시각 모두에 있어 기회로 정의될 수 있을 것이다. 현재와 같이 한국이 북한에 대해 아무런 지렛대가 없는 상황보다는 서로가 서로에게 영향을 미치고 있는 상황이 더 나을 것이라 판단하기 때문이다.

 

이 시기 남북 간에는 두 번의 대화·협력의 기회의 창이 열렸다고 보인다. 첫 번째 대화·협력 기회의 창은 개성공단 정상화 협의 이후(13.08)부터 드레스덴 선언 이전까지(14.03), 두 번째 대화·협력 기회의 창은 8.25합의(15.08)부터 그 해 한미정상회담(15.10)까지라고 구분해 볼 수 있다. 그 이유는 각각 남북 당국 간 고위급 회담(접촉)이 있었던 시점이며 이전까지 고조되었던 위기를 관리하고자 하는 차원이었기 때문에 양자 모두 적극적이었다는 점을 들 수 있다. 이 시기는 위기가 고조되었던 것이 어떠한 우발적 사건이 아니라 양자가 각각 민감해 하던 이슈(: 연합훈련, 인권, 제재, 심리전, : 핵문제)의 재등장으로 인한 것이라는 공통점이 있다. 기회의 창이 닫혔던 계기는 드레스덴 선언과 한미정상회담에서 관찰되는 것처럼 북한의 입장에서는 흡수통일론에 다름 아니었던, 실제로 북한정권의 붕괴가능성을 염두에 둔(김형빈 외, 2016, p.142) 한국정부의 공세적인 통일의지가 부정적으로 작용했다는 것이 필자의 분석이다.

 

 

1)   첫 번째 기회의 창 : 개성공단 재개

 

박근혜정부 출범 이전부터 북한은 한국의 신행정부에 대한 기대감을 피력하는 모습을 보였다.(北 국방위 대변인 담화, “오늘 남북관계는...(중략)…대결과 전쟁이냐 대화와 평화냐 하는 엄숙한 기로에 놓여있다.” 130102일자) 그러나 북한은 132월 박근혜정부의 출범을 앞두고 핵실험을 실시하였고, 정전협정 백지화, 비핵화 합의 파기, 핵 선제공격위협 등으로 공세의 수준을 높이는 모습도 보였다. (조선중앙통신, 정부·정당·단체 특별성명,” 130330일자) 이는 북한이 자신들의 핵능력을 고도화 시키는 단계의 일환임과 동시에 양자 차원에서는 한국의 신정부를 시험하고 자신들의 강력한 메시지를 전달하고자 하는 저의 역시 깔려 있었을 것이다. 이후 남북은 강력한 수사를 교환하는 가운데 321일 제22차 유엔인권이사회에서 북한인권 결의가 채택된다. 이에 북한은 한미연합훈련과 김일성·김정일 동상 타격 모의를 내세워 군사적 긴장감을 고조시키는 동시에 331일 최고인민회의 제12기 제7차 회의에서의 안건을 상정하며 경제·핵무력 병진노선을 채택한다.

 

또한 북한은 48일에 개성공단의 종업원을 전원 철수시킴으로써 개성공단운영을 잠정중단 시킨다. 이후 한국은 북한에게 공단 정상화를 위한 남북 당국 간 실무회담 개최를 제의하게 되고 76일 첫 남북 당국 실무회담이 개최되게 되었다. 공방과 결렬 끝에 814일 제7차 당국회의에서 개성공단 정상화를 협의하게 되었고 9월에 재가동이 실시된 이후 남북은 간간히 공격적인 수사를 주고받기는 했지만 북한의 국방위의 중대제안’ (①남북관계개선 ②군사적 적대행위 중지 ③핵재난 방지, 140116일자) 및 그에 대한 호응촉구서한, 이산가족 상봉관련 논의와 남북고위급접촉(통지문 형식의 제안, 140212)을 개최하는 등 대화를 이어나갔다.

 

그러나 14328일 박근혜대통령의 드레스덴 선언이후 북한은 선언 내용을 흡수통일 논리로 규정하고 고위급 회담에서 비방·중상을 중단하기로 한 합의를 깨트렸다고 주장하였다. 또한 대북전단 살포와 국제사회의 북한인권문제 해결 노력에 더욱 민감하게 반응하며 무인기를 침투시키고(4) 세월호 사건을 고의적 대학살로 규정하여 박근혜 정부를 비난하며, NLL 이남에서 초계임무 중이던 아군 함정 150m 근방에 함포사격을 하여 아군이 대응사격을 하는 등(5) 무력충돌도 발생하였다. 이 시기 이후 아시안게임 참여 및 응원단 파견 이슈로 인한 남북 간의 대화가 깊게 진행 될 수 있었던 기회와(14.07~) 북측 고위대표단(황병서,최룡해,김양건)의 방문(14.10)이라는 기회가 있었지만 이벤트에 그치고 말았다.

당시 동북아에서는 중일간의 센카쿠열도 분쟁이 최고조에 이르렀을 때였다.(13~14) 중국과 일본의 항공기, 함정, 잠수함이 센카쿠열도 인근에서 일촉즉발의 대치상태를 유지하고 있었다.(13.08~14.06) 하지만 미국과 중국은 정상회담을 개최하고 미중 전략경제대화를 개최(13.07)하는 등 상호협력의 모양새를 보이고 있었다. 중국이 일본과의 갈등으로 국력을 소비하고 있으면서 미국과는 협력의 제스처를 주고받는 이러한 국제정치 차원의 문제에 대응하기 위해 북한은 한국과의 대화에 더욱 적극적이게 되었을 것이고, 한국은 신정부가 들어서면서 주장하였던 한반도신뢰프로세스를 가동시켜볼 좋은 기회였기에 또한 적극적이었을 것이다. 그러나 남북은 각각의 정치적 이슈에 천착하는 모습을 보였다. 북한은 장성택 숙청(13.12)으로 대변되는 체제공고화 작업에 집중하였고, 남한은 장성택 숙청 등의 사건을 체제공고화의 신호가 아니라 붕괴의 신호로 받아들여 통일대박론(14.01)으로 대변되는 공세적 통일론을 주장하기에 이른다.

 

 

2) 두 번째 기회의 창 : 8.25합의

 

두 번째 기회의 창은 158월에 8.25합의를 통해 열리게 되었는데 이때는 박근혜정부 전 기간동안 남북간의 긴장이 최고조에 이르렀을 때이다. 그 전까지만 해도 대화 제안의 진정과 의지를 오판·왜곡 우롱하지 말라(北 국방위 정책국 성명, 15.01.25) 5.24조치의 해제 등을 요구하던 북한은 33일 조평통 성명을 통해 북남 대화와 관계개선의 기회는 이미 지나갔으며, 오직 힘의 대결에 의한 최후의 결판만이 있게 될 것.’이라는 공세적 입장을 취하였다. 박근혜정부 제2기 통일부(03.13)가 들어선 이후 통준위의 흡수통일팀 이슈(03.14) 북한의 한수원 해킹(03.17) 북한인권결의안 채택(03.27) 남한정부의 대북 금융제재조치 비난(6.27) 등 연이어 위기가 고조되었다. 201587일 북한은 평양시간을 적용(15일 부)한다고 발표하였고 한국정부는 이를 남북간 이질성 심화라 비판하였다. 84DMZ에서 있었던 지뢰폭발사건이 북한의 도발이라는 사실이 10일 밝혀지면서 한국정부는 정전협정과 남북합의 위반이라 주장하며 대북 확성기 방송을 재개하였고 20일 북한은 남측 영토에 포격을 실시하며 준전시사태를 선포하였다.

 

이러한 위기국면을 관리하기 위해 남북 고위당국자접촉(22~24)이 있었고 8.25합의가 있게 되었다. 이후 남북은 공히 최고지도자들이 8.25합의를 화해와 신뢰’(김정은), ‘평화와 통일을 위한 협력으로 평가하는 가운데 남북적십자실무접촉을 합의하면서 대화의 물꼬를 트는 듯하였다. 그러나 박근혜 대통령의 서울안보대화 기조연설, 70차 유엔총회 기조연설에서 북한의 개혁개방을 주장하고, 1016일 한미정상회담에서 ‘2015 북한에 관한 한미 공동성명을 채택하며 북한에 대한 단호한 의지표명을 한데 대해 북한이 반발하면서 다음날인 178.25합의 이후 중단되었던 대통령 실명비난을 재개하였다. 이후 북한은 4차 핵실험(16.01.06)5차 핵실험(16.09.09), 남한은 국제사회에 북한의 만행을 고발하고 국제공조를 통한 제재강화에 국가적 역량을 집중하게 되었다.

 

첫 번째, 두 번째 기회의 창의 열리고 닫히는 과정을 살펴봄으로써 우리는 한 가지 공통점을 찾아낼 수 있다. 기회의 창이 열리는 과정은 국제정치 차원의 전략적 공백을 틈타거나, 급속도로 가중된 위기를 관리하고자 하는 등의 여러 이유로 열릴 수 있으나, 닫히게 되는 것은 공통적으로 북한의 흡수통일에 대한 두려움에 기초한 비협조적 태도와 그것을 더욱 심화 시키는 남한의 공세적(관여적) 대북정책이 원인이 되었다는 것을 관찰할 수 있다.

 

 

박근혜정부 시기의 대북정책 평가

 

필자는 박근혜정부의 대북정책은 초기의 한반도신뢰프로세스와 중기의 드레스덴선언-통일대박론후기의 국제사회와의 대북제재 공조로 나눠 볼 수 있다고 생각한다. 또한 단계를 거듭하며 기능주의와 현실주의가 공존하던 정책에서 힘의 우세에 기반한 관여, 강압·봉쇄 등 공세적 현실주의 일변도로 변화하였다고 분석한다. 그리고 그 기저에는 정책결정자들의 희망적 사고(wishful thinking)가 깔려 있었다고 추정한다.

 

한반도신뢰프로세스는 (안보-교류협력, 남북-국제공조 간) ‘균형 있는 접근’, ‘진화하는 대북정책’, ‘국제사회와의 협력3대 원칙으로 삼고 있다.(통일부, 2013, p.12) 튼튼한 안보와 강력한 억지가 근저에 깔려 있어 북핵 위협에 대한 대응측면에서 긍정적인 평가가 있었지만 북핵 불용을 원칙적으로 내세우기 때문에 그 작동원리측면에 한계가 지적되었다.(문순보, 2013, p.3) 북핵이라는 현실 속에서 과거정부들의 대립적인 두 정책을 융합하여 발전적인 대안을 모색하고 있다는 긍정적인 평가와 함께 북핵 등 안보이슈가 대두되고 있는 상황과 현실주의적 시각을 갖춘 군 출신 인사들이 대외·안보정책 결정과정에 주요 직책을 맡고 있어 소기의 방법론적인 균형(강경과 유화, 압박과 협상)회의론적 시각이 존재하였다.(김학성 외, 2014, pp.24~27) (공세적)현실주의와 자유주의(기능주의)적인 접근시각이 융합되었다는 측면에서 신뢰프로세스 구상은 총체적 성공 가능성과 총체적 실패 가능성’(엄상윤, 2015, p.12)을 동시에 내재하고 있었다는 비판이 초창기부터 제기되었다.

 

박근혜정부는 이러한 혼재된 시각과 엄격한 상호주의적 작동원리 등 내재적 문제점을 해결하기 위해 드레스덴 선언과 통일대박론을 통해 기능주의적 입장을 소거하고 (공세적)현실주의적 입장을 강화하며 내적모순을 해결하고자 하였다. 이는 정책결정자들의 가지고 있던 북한 붕괴에 대한 희망적 사고가 큰 역할을 하였다고 판단된다. 이로써 한반도신뢰프로세스의 장점이었던 정책의 균형 유지와 내용과 실리는 소거되고 안보와 원칙에 치중하고 형식이 더 중시됐다. 상호안보가 아닌 일방안보에 몰두하며, 특히 국제정치적 여건변화 등을 감안한 북한의 입장을 무시하고 일방적인 사고에 입각하여 통일을 지나치게 부각하고 강조해 북한의 흡수통일에 대한 위기감과 핵무장 의지만을 증폭시킨 것은 큰 실책이라 할 것이다.(홍현익, 2017, p.5) 박근혜정부의 통일정책은 3단계의 변화과정을 거치며 북한을 적으로 규정하는 정체성을 내재한 채, 힘의 우세에 따른 관여, 강압, 봉쇄에 매진했다. 기회의 창을 활용하여 남북관계를 개선하지 못하였고, 긴장완화나 북핵 고도화 또한 막지 못하였고 북한을 붕괴 시키지도 못하였다. 정책의 의도가 어떠한 것이었던 간에 목표를 달성하지 못한 것으로 판단할 수 있을 것이다.

 

공공정책의 성공에는 필요조건과 충분조건이 있을 수 있다. 그 정책의 질이나, 정책이 입각한 원리나,(: 경제원리) 정책의 목표와 그 달성 등은 정책성공의 필요조건이라 한다면, 정책의 수요자인 국민들의 요구 및 의견의 결집, 집단 간 이해관계 조정, 사회발전단계 수용, 여론수렴 등 소통의 과정은 정책성공의 충분조건이라 할 것이다.(삼성경제연구소, 2008, p.3; 최광, 2011, pp.1~2) 이러한 관점에서 앞서 살펴 보았듯이 박근혜정부의 대북정책은 정책성공의 필요조건을 만족하지 못했다고 할 수 있다. 그렇다면 정책성공의 충분조건을 갖추었다 볼 수 있는 요소가 있는가?

 

2017년 통일백서에서는 국민의 통일공감대 형성을 위해 노력하였고 이에 성과가 있다(통일부, 2017, p.5)고 자평하고 있다. 과연 그러한가? 박근혜정부가 북한에 대하여 보수적 입장을 강화함에 따라 대학생의 남북관계에 대한 인식도 보수적으로 변화하고 있다는 연구결과(정용화 외, 2015, p.138)와 통일에 대한 긍정적인 인식은 이끌어내지 못했으며, 민족동질성을 기반으로 하는 규범적이고 당위적인 인식을 높이는 데 역할을 하지 못했다는 연구결과(최영준 외, 2016, p.27)들은 박근혜정부의 대북정책이 정책성공의 충분조건인 국민과 사회의 다양한 통일논의를 이끌어 내거나 수렴하지 못하였으며, 대북정책의 근간인 시민의 통일의식 및 의지마저 편향화하고 희석시켰다고 판단할 수 있는 근거를 제공한다.

 

참고문헌

 

1. 논문

 

김학성, 장인숙(2014) “한반도 신뢰프로세스에 대한 상호이해적 접근: 이론적 검토와

 실천방향 모색정치정보연구』제 171, 한국정치정보학회.

김형빈, 김두남(2016) “박근혜정부 통일정책의 쟁점과 과제『통일전략』 제163, 한국

통일전략학회.

문순보(2013) “박근혜 대통령의 대북정책: 2013년 전반기 평가『정세와 정책 통권』 207호 세종연구소.

엄상윤(2015) “한반도 신뢰프로세스 2: 중간평가와 개선방안『정세와 정책』 20154

세종연구소.

정용화, 강성훈(2015)”박근혜 정부의 대북통일정책과 대학생의 남북관계 인식변화:

노무현 정부와의 비교를 중심으로『한국민족문화』55호 부산대 한국민족

문화연구소.

최영준, 황태의 외(2016)박근혜 정부의 통일정책의 정책수용성에 대한 실증연구:

2013년과 2015년 국민인식조사 비교『국제관계연구』211. 고려대학교

일민국제관계연구원.

홍현익 편(2017)박근혜정부의 대외정책: 평가와 과제『세종정책총서』20174

세종연구소.

 

2. 기타자료

 

삼성경제연구소(2008)CEO Information(683)

최광(2011) 「경제정책 성공의 필요조건과 충분조건」 KERI칼럼(한국경제연구원)

통일부. 2017 통일백서』 통일부

『한반도 신뢰프로세스』, 서울: 통일부. 2013.

 “20131월 남북관계주요일지통일부. 2013.

3 북한자료

 

국방위원회. 대변인 담화(13.01.02)

중대제안(14.01.16.)

남북고위급접촉 제안통지문(14.02.12)

정책국 성명(15.01.25)

조선신보(13.02.04)

조선중앙통신 정부·정당·단체 특별성명” (13.03.30.)

 


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