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외교정책결정 이론(Foreign Policy Decision-making Theory)


본 연구에서의 정책변동모형 구축을 위해 여러 이론들을 검토하던 중 자유주의패러다임의 한 분야인 외교정책결정 이론에 주목하게 되었다. 국제정치학 이론인 외교정책결정이론이 정책변동이론을 중심으로 하는 본 연구에 주는 함의점를 찾고자 두 이론을 비교분석하기 앞서 외교정책 결정이론에 대해 정리하였다.


1. 등장배경과 특징

  

외교정책 결정에 대한 현실주의적 접근법은 국가중심적(state-centric)접근이고 이는 국가가 대외정책의 결정단위이며

      국가 혹은 국가를 대신하여 행동하는 정부는 합리적인 행위자로 취급되고, 국가 간의 권력의 투쟁이라는 관점에서 국가의 행위를

      설명하고자 함.


그러나 이러한 합리적 행위자 모델은 외교정책 결정이론의 도전을 받게 됨.

 

1950년대 중반 미국의 국제정치학계에 등장하여 1960년대에 국제관계를 분석하는 이론으로 확고히 자리 잡게 됨.

 

외교정책 결정이론의 등장과 발전에는 행태주의의 영향이 지대하였는데, 행태주의의 실증주의적 접근법이 외교정책결정

     이론으로 하여금 일반이론으로서 발전할 수 있는 토양을 제공

 

등장과 발전과정에서 타 학문분야에서 이루어진 일반적인 의사결정에 관한 학문적 성과가 외교정책결정 이론에 지대한

      영향을 미침.

 

또 다른 배경에는 베트남전이라는 국제정치 상황이 영향을 미쳤는데, 전통적 현실주의 이론에 바탕을 두고 동일하게

     국가이익을 고려한 정책이라 할지라도 상반된 견해가 나올 수 있다는 한계가 도출됨.

베트남전의 패배역시 국가가 합리적 행위자를 가정에 강한 의구심을 들게 함.

 

이로써 외교정책결정의 주체로서 국가라는 추상적인 주체를 상정하는 합리적 행위자 모델에 의존한 의사결정이론이 쇠퇴,

      대신 오류를 범할 수 있는 인간과 환경변수들(의사결정자의 인식, 성격과 같은 개인적인 특징, 조직의 맥락, 관료적인 맥락 등)

      을 중요시 여기는 정책이론이 전개

 

미시적인 관점(Micro perspective), 국가의 관점으로 국제관계를 설명함으로써 외교정책 형태에 있어서 국가 간의 차이를

      부각시키며 국가의 국내적 환경을 행태의 결정자로 인식

복잡한 그림을 그린다는 비판을 받기도 함.

 

외교정책결정 이론의 전제 : 외교정책결정을 분석함에 있어서 국가들의 외교정책 사이에 큰 차이가 존재하지만 충분히

     비슷하여 비교할만한 행태의 패턴이 존재하여 관찰자로 하여금 국가들이 추구하는 목표, 사용하는 수단의 범주, 어떠한

    영향력의 결과로서 누가 대외정책을 실질적으로 결정하는가와 같은 것들에 대한 일반화된 진술을 만들 수 있다고 가정함.



2. 제한된 합리성 모델(Limited Rationality Model)

 

1) 사이먼의 제한된 합리적 행위자 모델

 

사이먼(Herbert A. Simon)이 포괄적인 합리적 행위자 모델을 비판하면서 제시된 모델. 

포괄적 합리적 모델(comprehensive rationality model)을 정보의 불충분과 같은 현실을 고려하지 않은 관념적이고 비현실적인 모델이라고 비판하며 인간은 의사결정과정에서 한정된(제한된) 합리성만을 가지는 것에 불과하다고 주장

 

합리적 의사결정자 개념을 절차적 합리성(연역적 분석)이 아닌 행태적 합리성(귀납적 분석)으로 환원하여 인간의 한계를 전제로 한 적정화(satisficing)감소된 합리성(downed rationality)을 주장

몇 개의 대안적인 수단과 목표를 비교 평가하는 한정된 합리성과 순차적인 제한된 비교를 통해(감소된 합리성)

    이 정도면 만족스럽다(적정화)는 선에서 선택

 

최적의 선택이 아닌 적정한 선택을 강조, 모든 대안을 동시에 고려하는 것이 아닌, 일단의 제한된 대안을 순차적으로

    검토하는 것

 

 

2) 린드볼롬의 점진주의

 

린드블롬(Charles E. Lindblom)은 단편적 점진주의 모델을 수립하여 포괄적인 합리적 행위자 모델을 비판 

합리적, 연역적 모델은 이상에 불과하며 실제의 정책문제에 부적절 하다고 비판함. 

점진주의 모델은 실제에 있어서 여러 이익을 대표하는 다원적 집단이 조정을 통해 정책을 결정한다고 봄.

 

정책에 있어서 미미한 변화를 강조하여 정책대안의 수와 복잡성을 상당히 줄였으며 최종결정은 여러 중간단계의 결정에

의해 수정, 보완되며 과거의 여러 기존 정책들을 중심으로 한계가치를 설정하여 여러 대안을 가지고 비교해 가면서 선택함.

 

정책이란 단일한 행위자에 의해 단번에 합리적으로 결정되는 것이 아니라 여러 정책결정자들에 의해 여러 중간 단계의 작은 결정들이 수정되고 보완되는 과정을 통해 최종적으로 이루어 진다고 본다.
* cf.) muddling through = 그 때 그 때 필요한 조정을 해 나가며 꾸려나간다

민주주의 체제가 전제되어야 함. 관료기관을 정책결정자로 봄.



3. 각종 비합리적 행위자 모델(Irrational Actoe Model)

 

1) 스나이더브릭새핀의 외교정책 결정이론

 

스나이더브릭새핀은 행태주의자들로서 전통적 현실주의가 국제정치에 대한 이상주의적이고 규범적인 것들로부터 탈피하게 해주었지만 권력, 세력균형, 국가이익 등 경험적으로 검증하기 힘든 개념을 가지고 국제정치를 설명하고자 하여 권력에 지나치게 집착한다는 비판이 있음.

국가의 행태를 이해하기 위해서는 의사결정에 참여한 사람들이 상황을 어떻게 정의 혹은 해석하는지 파악할 수 있다고 주장함.

 

이들의 주장에 있어 혁신적인 내용

1) 외교정책은 정책결정자에 의해 만들어진 결정으로 구성된다.

2) 정책결정자에 있어 중요한 것은 객관적인 상황이 아닌 상황의 주관적인 인식이다.

3) 정책결정자가 처해 있는 상황, 구체적으로 의사결정의 내적 요인, 외적 요인, 사회구조 및
행위요인이 외교정책결정에 중요한 영향을 미친다.

4) 정책결정 과정 자체가 중요한 분석의 대상이며 정책결정 과정과 과정의 산물인 결정 사이의
관계를 연구해야 한다.

 

정책결정자를 국가를 대신해 합리적인 결정을 내리는 존재로 전제하여 현실주의에서 크게 벗어나지 못함, 또한 국가의 대외적 행동에 영향을 미치는 여러 요인들의 열거에 그쳤다는 비판이 존재.

그러나 이들의 모델을 출발점으로 다양한 관련논의가 전개 됨.

 

 

2) 스나이더브릭새핀 이후의 비합리성 이론과 모델들

 

외교정책 결정을 설명하는 이론이나 모델들은 다양하고 분석수준이 무엇이냐에 따라 분류되며, 이에 대한 동일한 견해는 존재하지 않음. 다양한 모델들을 개괄적으로 살펴보는데 의의를 둠.

로즈노(James N. Rosenau)의 분석수준 분류 = 1. 개인, 2, 역할, 3. 정부, 4. 사회, 5.체제

 

(1) 개인과 소집단의 심리적 모델

 

개인의 특이한 심리적 특징

 

의사결정과정에서 중요한 역할을 하는 개인의 성격에 초점을 맞춤. 

개인마다 다른 심리적인 특성을 가지고 외교정책을 설명하는 경우로서, ‘성격접근법(personality approach)라고 불려짐.

 

개인의 공통된 심리적 특징

 

인간 모두가 공통적으로 가지고 있는 심리적인 특징을 가지고 외교정책을 설명함. 

인간(외교정책 결정자)은 실제의 세계의 복잡성으로 종종 불확실성에 직면하게 되는데 구체적으로 정보의 불확실성, 질이 낮은 정보, 신빙성 없는 정보 등에 직면하게 됨. 

이런 불확실성 속에서 신속한 결정이 요구될 경우 정책결정자는 심리적은 큰 스트레스를 받는데 이를 극복하기 위한 각종 심리적 기제의 발동으로 인해 의사결정과정이 왜곡됨.

 

소수집단의 심리적인 특징

 

결집력이 있는 소수의 집단에서 의사결정이 일어날 때 어떤 행동을 취할 것인가에 대한 대안들이 현실적으로 평가되지 않고 만장일치나 합의에 이르러야 한다는 심리적인 압박감에 의해 비합리적인 결정이 일어나기 쉽다는 주장

 

위기가 주는 심리적인 특징

 

기습적인 사태, 짧은 대응시간, 중대가치에 대한 위협 등 위기라는 상황적인 변수가 외교정책 결정자에게 고도의 스트레스를 동반한 심리적인 영향을 미치게 되며 이로 인해 결정에 어떠한 영향을 미치는지 설명하고자 함.

 

 

(2) 조직과정 모델

 

의사결정이란 합리적 행위자 모델이 말하는 통합된 행위자의 의도된 합리적인 선택의 결과물이 아니라, 의도되지 않은 조직의 결과물 혹은 관료들 간의 정치적 결과물 등으로 보려고 함.

    

 

(3) 관료정치 모델

 

커다란 조직은 많은 개인과 조직으로 구성되어 있으며 이들은 목표와 가치에 있어서 다양한 차이를 가지고 있음.

어떠한 지배적인 조직이 존재하지 않으며 개개의 참여자에 불과하다는 가정을 함.

 최종적인 결정은 정치적인 결과물이며 결정과 결정의 이해사이에는 상당한 괴리가 존재함.


(4) 사이버네틱스(cybernetics) 모델

 

인공두뇌학을 지칭하는 것으로서, 자연과학에 있어 모든 체계를 정보의 유통망으로 보고, 정보가 어떻게 수신, 송신, 저장, 재생되며 환류된 새로운 정보가 과거의 정보와 결합하여 자동수정되는가에 대한 체계적인 연구임.

    

 

4. 정책결정 이론에 대한 평가

 

정책결정 이론은 외교정책의 국내적인 요인에 중점을 두는 이론임.

 

이러한 국내적 요인에 배타적으로 의존하여 대외정책을 연구하는 것은 설명으로 부적절할 뿐 만 아니라, 외교정책을 국제관계로부터 격리시키는 위험을 가져올 수 있음

 

따라서 외부적인 환경이 어떻게 대외정책을 결정짓는가에 대해 고려하는 것이 반드시 필요한데,
이는 체제이론과 정책결정 이론이 상호보완적임을 인식하게 해 줌.

 

정책결정 이론은 결정된 정책의 실질적인 내용보다는 정책을 산출하는 과정에 중점을 둠으로써 가치에는 관심을 보이지 않는 과정주의 혹은 절차주의에 빠지게 됨을 유념해야 함.




참고문헌

- 박재영, 『국제정치패러다임』 서울, 법문사, 2009 pp.301-337


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